К полномочиям прокурора относится

Статья 22. Полномочия прокурора

Статья 22. Полномочия прокурора

См. комментарии к статье 22 настоящего Федерального закона

О конституционно-правовом смысле положений статьи 22 настоящего Федерального закона см. постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 7 марта 2017 г. N 27-ФЗ пункт 1 статьи 22 настоящего Федерального закона внесены изменения

1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ в пункт 2 статьи 22 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу по истечении 90 дней после дня официального опубликования вышеназванного Федерального закона

2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 настоящего Федерального закона, пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана несоответствующей Конституции РФ

3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П положение абзаца третьего пункта 3 статьи 22 настоящего Федерального закона в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу, признано не соответствующим Конституции

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА

Понятие и классификация прокурорских полномочий

Согласно устоявшимся в пауке прокурорского надзора подходам под полномочиями прокурора обычно понимают объем (совокупность) прав и обязанностей, которыми наделен прокурор для осуществления возложенных на органы прокуратуры функций. В то же время с точки зрения общеправовых подходов к рассматриваемому термину под полномочием, как правило, понимается право определенного лица совершать юридически значимые действия. Например, Д. Н. Ушаков под полномочиями понимает «права, предоставленные должностному лицу или учреждению органами власти»‘. Это собственно вытекает и из этимологии слова «полномочие», поскольку «полно мочь» больше синонимично словосочетанию «иметь право», нежели выражению «быть обязанным». И анализ действующих законодательных актов дает примеры для обоснования тождественности терминов «полномочия» и «права».

Вопрос о применении прокурором полномочий следует рассматривать с точки зрения:

  • во-первых, закрепления соответствующего полномочия в законе или ином легальном источнике правового регулирования;
  • во-вторых, возможности конкретного прокурора применять па практике то или иное полномочие, что предопределяется его должностной компетенцией (см. упомянутое ниже понятие «уполномоченный прокурор» применительно к сфере надзора за исполнением законов в ОРД);
  • в-третьих, установленных законом оснований для применения полномочия сообразно конкретно складывающейся жизненной ситуации.

Следует учитывать, что прокурор является должностным лицом, осуществляющим государственную функцию (или одновременно несколько функций), за это он получает материальное вознаграждение из средств федерального бюджета, а по существу, содержится налогоплательщиками, в силу чего он, в отличие от предпринимателя, имеющего возможность в зависимости от прогнозируемых результатов своей деятельности не совершать те или иные сделки, не вправе задаваться вопросом о применении или неприменении полномочий в случаях, требующих от него соответствующего решения. Прокурор как федеральный государственный служащий обязан добросовестно и беспристрастно исполнять свой служебный долг.

С учетом сказанного полномочия прокурора можно рассматривать как совокупность закрепленных в законах или иных легальных источниках правового регулирования форм волеизъявления прокурора при осуществлении им надзорной и иной деятельности.

С понятием «полномочие» тесно связан термин «правовое средство», которое наиболее часто применяется к надзорной деятельности прокурора, хотя имеет универсальный характер и распространяется на любой вид прокурорской работы, символизируя собой тезис о безусловной невозможности применения прокурором «неправовых средств», т.е. не предусмотренных нормами закона или иного легального источника правового регулирования. Ведь участвуя, например, в прокурорско-надзорных правоотношениях, являющихся разновидностью административных правоотношений, прокурор не вправе руководствоваться даже в благих целях, в том числе и при однозначно прогнозируемых позитивных результатах, известным гражданско-правовым принципом «разрешено все, что не запрещено законом». Иначе будет нарушен один из фундаментальных принципов организации и деятельности прокуратуры РФ, закрепленный в ст. 4 Закона о прокуратуре, — принцип законности, предполагающий обязанность прокурора осуществлять полномочия «в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами».

Соотношение понятий «полномочие» и «правовое средство» можно раскрыть следующим примером. Согласно п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор (его заместитель) в случае установления факта нарушения закона освобождает своим постановлением лиц, незаконно задержанных на основании решений несудебных органов. При этом полномочием прокурора выступает его право (а по существу, обязанность, поскольку речь идет о незаконном ограничении права гражданина на свободу) принять предусмотренные законом меры по освобождению, а реализуется это полномочие с помощью правового средства, каковым является постановление об освобождении лица, незаконно задержанного по решению несудебного органа.

Рассмотренное правовое средство в данном случае является тождественным применяемому в науке прокурорского надзора и в практике его осуществления термину «акт прокурорского реагирования», поскольку прокурор принимает меры (реагирует), пресекая имеющееся нарушение и освобождая незаконно задержанное лицо. В то же время понятие «правовое средство» имеет более широкое значение, поскольку распространяется как на надзорную (в том числе не только в части реагирования), так и на иную функциональную деятельность прокуроров.

Например, в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурору предоставлено право (полномочие) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. При этом правовым средством реализации данного полномочия, которое не связано с реагированием, поскольку применяется для сбора доказательств в процессе проведения проверки, является повестка о вызове в прокуратуру для дачи объяснений но поводу нарушения закона. В то же время такой ненадзорный вид прокурорской работы, как участие в правотворческой деятельности, сопряжен с правом (полномочием) прокурора вносить в законодательные и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене и о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Данное полномочие реализуется путем применения правового средства — информации прокурора, направляемой в соответствующий орган, уполномоченный принять соответствующие меры.

Круг полномочий прокурора является достаточно широким, что предопределяется многоаспектностью прокурорской деятельности, и в настоящее время, особенно с учетом имеющего место функционального, отраслевого и предметного разделения труда между оперативными работниками органов прокуратуры, найдется немного специалистов, знающих весь спектр возможностей, позволяющих прокурорской системе решать возложенные па нее разнообразные задачи в тех или иных сферах общественных отношений.

С учетом безусловного доминирования в прокурорской деятельности функции прокурорского надзора, а также сохранявшегося на протяжении нескольких десятилетий названия научной специальности1 и учебной дисциплины «Прокурорский надзор» подходы к классификации прокурорских полномочий затрагивали в основном надзорные аспекты. Так, классическое представление о надзорных полномочиях прокурора с незначительными возможными вариациями выглядит следующим образом:

  • проверочные полномочия (полномочия, направленные на выявление нарушений законов);
  • полномочия по реагированию (направленные на устранение нарушений законов);
  • профилактические полномочия (направленные на предупреждение нарушений законов). В отдельных источниках имеет место объединение второй и третьей групп, что в принципе обосновано, поскольку обе они задействуются после проведения проверочных мероприятий.

Бытует мнение о том, что фактически любые полномочия по реагированию несут в себе профилактическое зерно, поскольку, например, добившись путем принесения протеста отмены незаконного правового акта, прокурор тем самым предотвращает наступление негативных последствий от применения негодного документа.

Кроме того, полномочия по реагированию нельзя рассматривать односторонне, исключительно как направленные только на устранение нарушений законов. Среди них следует выделять полномочия, единственной целью реализации которых является привлечение нарушителя к установленной законом ответственности. И здесь в качестве примера можно привести право прокурора выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренное ст. 28.4 КоАП РФ. К этой же группе относится закрепленное в ст. 37 УПК РФ право прокурора выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. В то же время имеют место полномочия по реагированию, преследующие две цели, — постановку вопроса об устранении нарушений и о наказании виновного лица. К таковым относится право прокурора вносить представление об устранении нарушений закона, хотя это полномочие одновременно носит и профилактический характер, т.е. имеет, по сути, третью цель. В представлении прокурор, как правило, ставит вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной, реже материальной ответственности. Двойную цель имеет, например, обращение прокурора с исковым заявлением в суд общей юрисдикции о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, поскольку в случае положительного исхода рассмотрения дела, с одной стороны, назначаются восстановительные выплаты, ас другой — причинитель вреда песет имущественную (в интерпретации некоторых ученых — специалистов в области экологического права — эколого-правовую) ответственность.

Смотрите так же:  Учет и отчетность в медицине

Вместе с тем анализ норм действующего законодательства позволяет вычленить в качестве самостоятельной группы согласовательные полномочия (полномочия, связанные с санкционированием или согласованием конкретных действий или решений), и здесь наглядным примером выступает установленное ч. 5 ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц право прокурора на согласование проведения контрольно-надзорными органами внеплановых проверок.

Представляется целесообразным обратить внимание на другие подходы к классификации полномочий и начнем с того, что все полномочия в общем плане можно разделить на внешнефункциональные и внутриорганизационные.

Первая группа представляет собой совокупность форм волеизъявления, предоставленных прокурору для решения задач, связанных с осуществлением надзорной и иной деятельности. Как правило, речь идет о полномочиях, закрепленных в законодательных актах, хотя в отношении нефункциональных направлений деятельности (например, для правового просвещения, взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества и т.д.)» как было отмечено в предыдущем параграфе, соответствующие полномочия могут быть закреплены в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ. Вместе с тем в двух случаях Закон о прокуратуре наделяет руководителя прокурорского ведомства правом издания документов, обязательных для исполнения работниками других органов. Так, являются обязательными для их исполнения:

  • • указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре);
  • • приказы Генерального прокурора РФ по вопросам ведения государственного единого статистического учета (ст. 51 Закона о прокуратуре).

Что касается второй группы, то здесь преимущественно речь идет о ведомственном наделении приказами, указаниями и распоряжениями Генерального прокурора РФ должностных лиц органов прокуратуры, выполняющих отдельные задачи (по контролю за исполнением, правовому обеспечению, кадровым вопросам и т.д.), соответствующими полномочиями, которые в отличие от проанализированных выше норм Закона о прокуратуре и других законодательных актов в большей мере ассоциируются с обязанностями, нежели с правами. Яркими исключениями по уровню источника закрепления в группе внутриорганизационных полномочий выступают предоставленные Генеральному прокурору РФ ст. 129 Конституции России право назначать прокуроров районного звена, а также право создавать межрегиональную прокуратуру на территории, где введено чрезвычайное положение (ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»).

В контексте дальнейшей классификации мы будем оперировать только внешнефункционалъными полномочиями, поскольку внутриорганизационные вопросы отдельно рассматриваются в гл. 4 настоящего учебника.

Все внешнефункциональные полномочия можно разделить па надзорные и ненадзорные. При этом к надзорным полномочиям относятся не только формы волеизъявления прокурора, закрепленные в разд. 111 Закона о прокуратуре, но и упоминаемые в ст. 37 и других нормах УПК РФ, ст. 21 Закона об ОРД, к которым прямо отсылает ст. 30 Закона о прокуратуре, а также положениях ряда других законодательных актов РФ, например Закона о противодействии экстремизму. Что касается ненадзорных полномочий, то они нашли свое отражение не только в соответствующих нормах Закона о прокуратуре, но и в ряде других федеральных законов и иных источников.

Дальнейшая в порядке убывания типологизация позволяет разделить рассмотренные выше надзорные и ненадзорные полномочия па такие присущие и тем, и другим составляющие, как процессуальные и не процессуальные.

Применительно к надзорной деятельности примером процессуальных полномочий может служить право прокурора:

  • • истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
  • • опротестовывать в порядке надзора вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения протестов (ст. 30.14 КоАП РФ).

Соответственно, не процессуальные надзорные полномочия содержатся в нормах законодательных актов материального права, прежде всего, в Законе о прокуратуре. К таковым можно отнести право прокурора:

  • • рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 27 Закона прокуратуре);
  • • посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения (п. «б» ч. 1 ст. 24 УИК РФ).

К процессуальным ненадзорным полномочиям прокурора относится, например, его право:

  • • представлять доказательства при рассмотрении дела об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ);
  • • вступать в процесс и давать заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ).

Примером не процессуальных ненадзорных полномочий прокурора может служить его право:

  • • созывать координационное совещание (п. 9 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567);
  • • обращаться с законодательной инициативой в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (соответствующая норма конституции (устава) конкретного субъекта РФ).

В качестве самостоятельной классификационной группы в совокупности надзорных полномочий необходимо выделить универсальные и индивидуально определенные. К универсальным следует относить полномочия, применяемые, естественно, с учетом установленной компетенции прокурорами всех звеньев прокурорской системы, в том числе специализированными. Это касается в основном полномочий по выявлению нарушений законов. Примером индивидуально определенного полномочия является предусмотренное п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре исключительное право Генерального прокурора РФ давать обязательные для исполнения указания по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования.

Безусловно, многофункциональный характер прокурорской деятельности может служить благодатной почвой для иных классификационных подходов к полномочиям прокуроров, однако в рамках учебника изложенное выше представляется достаточным.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов Российской Федерации и законностью правовых актов

Полномочия прокурора, реализуемые им в сфере «общего» надзора, представляют собой органичный синтез прав и обязанностей при отсутствии дифференциации, что следует из социальной сущности надзорной деятельности (право прокурора одновременно выступает его обязанностью. Например, прокурор в случае выявления незаконного нормативного правового акта, вынесенного органом контроля, в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре вправе и обязан принести протест).

Согласно ст. 22–25.1 Закона о прокуратуре прокурор реализует полномочия по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, которые традиционно подразделяют на группы:

  • 1) по выявлению нарушений закона;
  • 2) по реагированию на нарушения закона;
  • 3) имеющие превентивный характер (занимают особое место).

К первой группе относятся полномочия, закрепленные ст. 22 Закона о прокуратуре, а именно прокурор вправе:

  • – по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов (субъектов), иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право знакомиться с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или иным охраняемым законом тайнам (прохождение процедуры оформления допуска к документам, содержащим государственную или иные охраняемые законом виды тайн, является обязательным требованием при принятии на службу в органы прокуратуры);
  • – требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов: проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Следует иметь в виду, что Закон о прокуратуре не устанавливает каких- либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их «открытости». Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. Прокурор может истребовать самые различные документы и материалы без каких- либо ограничений. Это могут быть: правовые акты, изданные соответствующим органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы; справки; статистические отчеты и др.

К первой группе прокурорских полномочий относятся права: требовать от поднадзорных субъектов проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями или ревизий; вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или иное место своего нахождения для истребования объяснений по поводу нарушения закона: проводить прокурорские проверки исполнения законов или законности правовых актов.

Ко второй группе относятся права, закрепленные вст. 23–25.1 Закона о прокуратуре:

  • – (обязанность) приносить протесты на противоречащие закону правовые акты, вынесенные поднадзорным объектом (субъектом);
  • – вносить представления (надзорные) с требованием устранения нарушений закона;
  • – освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудсбных органов;
  • – выносить постановление о привлечении лица к административной ответственности.
Смотрите так же:  Мировой судья рассматривает гражданские дела

Достаточно автономное положение занимает полномочие прокурора, закрепленное ст. 25.1 Закона о прокуратуре: в случае установления сведений о готовящемся правонарушении прокурор объявляет предостережение. В данной ситуации круг поднадзорных объектов (субъектов) достаточно «размыт»: в частности, таковыми являются должностные лица, руководители общественных (религиозных) объединений (при наличии в их действиях признаков экстремистской деятельности), а также иные лица. При этом законодатель не поясняет, кто относится к категории «иные лица», поэтому представляется, что данная законодательная позиция требует уточнения.

Таким образом, активное, обоснованное и своевременное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нарушения законов и тем самым способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в стране в целом.

Полномочия прокурора

Перечень полномочий прокурора по надзору за исполнением закона содержится в ст. 22 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации », делятся они на три группы:

1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2)

полномочия по устранению нарушений закона;

3) полномочия по предупреждению нарушений закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем: непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов; истребования и изучения необходимых документов; получения информации от физических лиц; а также использования помощи специалистов.

Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведения и незаконных правовых актов занимает существенное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям. Оно обеспечивается прежде всего правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение, однако не все лица (к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) понимают это надлежащим образом. К прокурорам не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и др.

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность попадания прокурора в нужное время и место к нужному лицу. Ведомственные, как и иные акты, ограничивающие право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты, должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.

Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, может характеризовать широкий круг вопросов обеспечения законности.

Так, по состоянию средств техники безопасности на производстве может быть составлена исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка производственных помещений нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, о финансах и др.

Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Не случайно, право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Работа прокурора с документами достаточно широка и объемна. В данном случае следует иметь в виду, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как: возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойствен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с приказами по кадровым вопросам, решениями органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами проверок, проведенных контролирующими органами, ведомственными нормативными актами и др.

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они существенно отличаются.

Первое отличие: совокупность документов, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация.

Второе отличие: прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием представления ему точно обозначенного перечня документов и материалов, с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков.

В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, и при этом предусмотреть меры по обеспечению сохранности соответствующей документации.

Во второй ситуации сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом.

Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется несомненно большим объемом работы. Ознакомление – этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов.

Что касается результатов, к которым способна привести реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществления там работы с документами прокурор может сразу раскрыть правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, которые позволяют сделать вывод о наличии или об отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правонарушению, и др.

Истребование документов обычно на такие результаты не рассчитано. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но тем не менее все-таки одна из форм деятельности прокурора, решаются с ее помощью задачи локального, ограниченного характера.

И наконец, еще одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полномочий. В первом случае – это необходимость оперативного получения нужной информации; обеспечено это может быть только работой прокурора непосредственно на объекте, где хранятся документы. Во втором случае основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок; каких-либо экстраординарных условий здесь не наблюдается.

По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо. На практике тем не менее можно встретиться с фактами отказа направления прокурору документов, например, по той причине, что в них содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тайну, чаще всего – государственную или коммерческую. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.

Прежде всего надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов достаточно четко определен законодательными актами. В них содержится развернутая характеристика сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, определяется порядок доступа к ним различных категорий лиц, ответственность за нарушение правил работы с документами, содержащими государственную или коммерческую тайну.

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в редакции от 6 октября 1997 г.) Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну: это сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, производится при наличии соответствующего допуска.

В отношении коммерческой тайны применяется иной принцип. Постановлением Правительства РФ «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г. установлен перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну, не могут быть выведены из обычного оборота. К ним относятся: учредительные документы и уставы предприятий и организаций; регистрационные удостоверения, лицензии, патенты; отчетные данные о финансово-хозяйственной деятельности; документы о платежеспособности коммерческих структур, об уплате налогов, о численности и составе производственного персонала; сведения о нарушениях правил охраны окружающей среды, антимонопольного законодательства, законов об охране труда, о несоблюдении условий реализации продукции; сведения об участии должностных лиц в обществах, товариществах, других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.

Прокурору этих сведений в подавляющем большинстве случаев бывает достаточно для решения возникающих в надзорной практике вопросов. При истребовании документов, содержащих коммерческую тайну, конфликтных ситуаций не должно возникать, однако они имеют место. Причины неправомерного поведения должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в этой области коренятся главным образом в незнании правового порядка регулирования института коммерческой тайны либо его прямом игнорировании. Прокуроры на факты отказа в представлении документов по мотивам присутствия в них коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально как в случаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами, к которым адресовано прокурорское обращение, признаками таковой не обладают, так и в случаях, когда они действительно подпадают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну.

Смотрите так же:  Пособия на детей для неработающей матери

Документы, правом знакомиться с которыми прокурора наделяет закон: приказы и распоряжения, справки, докладные записки, акты проверок нижестоящих организаций, статистическую отчетность, материалы контролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа (организации), с материалами которого знакомится прокурор, и др.

Как правило, истребование документов осуществляется при разрешении конкретных материалов о нарушении законов.

С учетом роли прокуратуры как важнейшего звена государственной правоохраны, закон устанавливает, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно (ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Какие-либо исключения из указанного права не допускаются.

Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Во-первых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объяснениями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторонностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств совершения противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают предпочтительным и незаменимым видом источника информации, используемым во всех прокурорских проверках. В третьих, объяснение лица, совершившего правонарушение, есть средство защиты его интересов.

Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения объяснений должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность у лиц, занимающих ответственные руководящие должности в коммерческих и некоммерческих организациях, а также недолжностных лиц, работающих в исполнительных органах государственной власти.

Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокуратуру. Тактически это наиболее приемлемо, однако при определенных условиях положительные результаты может дать получение объяснений по месту работы опрашиваемого. Не следует допускать заочного получения объяснений (когда, например, текст присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получения объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый, и т.п.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров-«общенадзорников», как уже отмечалось, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению связанных с надзорной практикой вопросов. Сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в сложные условия: они не могут обладать глубокими познаниями во всех отраслях, которые требуются при разрешении многообразных ситуаций, свойственных их деятельности. Использование помощи специалистов является эффективным средством преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров.

Основные формы участия специалистов в работе прокуроров: консультации для выяснения возникших вопросов; поручение руководителям и должностным лицам поднадзорных объектов проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; участие специалистов при получении прокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Одним из основных полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. (Прямое указание на наличие данного полномочия прокурора содержится еще в Указе Петра I «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г.)

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

По своему правовому содержанию протест прокурора означает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, о приведении акта в соответствие с действующим законодательством либо его отмене. Сфера применения протеста законом ограничена только правовыми актами, хотя по смыслу ст. 46 Конституции Российской Федерации в нее можно включить и действия (бездействие) органов и лиц, надзор за исполнением законов которыми производит прокуратура.

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проекта протеста, но вносить его от своего имени они не вправе.

Опротестование правовых актов производится прокурорами строго в соответствии с их компетенцией: вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров; нижестоящие прокуроры не могут пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при каких обстоятельствах. Протест приносится в орган, издавший незаконный правовой акт, либо в вышестоящий орган.

Наряду с правом опротестования противоречащих закону правовых актов, прокурор наделен правом обращения с требованием о признании таких актов недействующими в суд или в арбитражный суд. Направление прокурором заявления в суд обычно производится в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт.

Форма протеста письменная. Обязательными реквизитами протеста являются: точное название органа, в который приносится протест, наименование правового акта, который, по мнению прокурора, находится в противоречии с законом (если противоречат закону отдельные части акта – обязательно выделение их), конкретное перечисление, со ссылкой на соответствующие положения закона, оснований, которые свидетельствуют о противоречии опротестовываемого правового акта закону, четкое изложение требований прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста.

Эффективными средствами устранения нарушений закона являются возбуждение уголовного дела и производства об административном правонарушении. Уголовное дело возбуждается прокурором при наличии данных, указывающих на наличие в имеющихся у него материалах признаков состава преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направляется по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия либо принимается к производству самим прокурором.

Производство об административном правонарушении прокурор возбуждает при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие обстоятельств, препятствующих привлечению к административной ответственности в каждом конкретном случае, таких как: недостижение лицом шестнадцатилетнего возраста, истечение сроков, допускающих наложение дисциплинарного взыскания, наличие состоявшегося по тому же факту решения, и др. О возбуждении производства об административном правонарушении прокурор выносит постановление, которое направляется для исполнения соответствующему органу, в компетенцию которого входит применение мер административной ответственности.

Прокурор наделен правом требования привлечения лиц, нарушивших закон, к иным видам ответственности – материальной, административной, дисциплинарной. Требование прокурора может быть оформлено как постановление, но, как правило, реализуется с помощью других актов прокурорского реагирования.

Полномочие прокурора, обеспечивающее решение задач устранения нарушений закона, а также предупреждения правонарушений, – это право внесения представления об устранении нарушений закона. Представление вносится в орган или должностному лицу, компетенция которого позволяет обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Форма представления письменная. В представлении указываются: точное наименование органа или должностного лица, которому вносится представление; вид нарушений закона, по поводу которых применяется данная форма прокурорского реагирования; краткое, но веско аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений закона и способствующих им обстоятельств; требования прокурора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие порядок внесения и рассмотрения представления.

Содержащиеся в резолютивной части представления требования прокурора конкретно формулируются только в части принятия мер правового характера (о привлечении к дисциплинарной, материальной и иной ответственности лиц, допустивших нарушение законов, о содержании программ правового обучения должностных лиц, а также руководителей коммерческих и некоммерческих структур, действия которых сопряжены с применением правовых норм). Там, где речь идет о необходимости принятия мер технического, организационного, управленческого характера, прокурор может облекать их в конкретные требования только в том случае, если он располагает на этот счет компетентными заключениями специалистов.

Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в «чистом виде» представлены правом прокурора объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что определенный превентивный заряд несут в себе все без исключения полномочия прокурора, но именно предостережение включает предупреждение нарушений закона в качестве одной из своих главных задач, наряду с такой задачей, как устранение нарушений закона.

Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона должностным лицом.

Форма предостережения письменная. В тексте документа указывается должностное лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо. Предостережение как акт прокурорского реагирования эффективно используется для предотвращения возможных нарушений закона, касающихся большого числа лиц, – задержек заработной платы, вовлечения рабочих в акции блокирования транспортных магистралей и др.